Nhằm tăng cường kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí, giảm thiểu tác động bất lợi đến sức khỏe người dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển, Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) năm 2020 đã đưa các quy định về BVMT không khí thành mục riêng. Nhất là quy định bổ sung biện pháp “khẩn cấp” tại khoản 1 và khoản 3 Điều 14.
Ở Việt Nam, khoảng 60.000 người chết mỗi năm vì bệnh ít nhiều có liên quan đến ô nhiễm không khí
Ô nhiễm môi trường không khí là sự thay đổi lớn trong thành phần của không khí theo hướng bất lợi cho con người, động vật và thực vật mà chủ yếu là do hoạt động của con người gây ra với quy mô, phương thức và mức độ khác nhau, trực tiếp hoặc gián tiếp tác động làm thay đổi sự hình thành các thành phần hóa học, tính chất vật lý và sinh học của môi trường không khí. Ô nhiễm môi trường không khí đe dọa sức khỏe của người dân ở khắp mọi nơi trên thế giới. Theo một số nghiên cứu, ước tính năm 2018 cho thấy 9/10 số người dân phải hít thở không khí chứa hàm lượng các chất gây ô nhiễm cao. Ô nhiễm môi trường không khí cả ở bên ngoài và trong nhà, cả nông thôn và thành thị, gây ra khoảng 7 triệu ca tử vong hằng năm trên toàn cầu do phơi nhiễm đối với các hạt rắn mịn với đường kính bằng hoặc nhỏ hơn 2,5 micro-mét, gây ra các bệnh tim mạch, hô hấp và ung thư. Ở Việt Nam, khoảng 60.000 người chết mỗi năm vì bệnh ít nhiều có liên quan đến ô nhiễm không khí.
Lần đầu tiên, Luật BVMT quy định đưa ra các quy định chi tiết hơn về các vấn đề BVMT không khí, cụ thể: Về quy định chung về BVMT không khí (Điều 12), về kế hoạch quản lý chất lượng môi trường không khí (Điều 13), và trách nhiệm thực hiện quản lý chất lượng môi trường không khí (Điều 14). Đặc biệt hơn nữa, Luật BVMT năm 2020 đã quy định việc "thực hiện các biện pháp khẩn cấp” trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng. Luật BVMT năm 2020 nêu rõ, nếu môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng trên phạm vi liên tỉnh, liên vùng thì Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm chỉ đạo thực hiện các biện pháp khẩn cấp. Còn nếu phạm vi trong tỉnh, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức thực hiện, để giảm thiểu tình trạng ô nhiễm môi trường không khí.
Khoản 1 Điều 14 Luật BVMT năm 2020 quy định về trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ thực hiện quản lý chất lượng môi trường không khí như sau:
"1. Thủ tướng Chính phủ ban hành và chỉ đạo thực hiện Kế hoạch quốc gia về quản lý chất lượng môi trường không khí; chỉ đạo thực hiện biện pháp khẩn cấp trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng trên phạm vi liên tỉnh, liên vùng và xuyên biên giới.
Khoản 3 Điều 14 Luật BVMT năm 2020 quy định về trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện quản lý chất lượng môi trường không khí như sau:
"3. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm sau đây:
a) Ban hành và tổ chức thực hiện kế hoạch quản lý chất lượng môi trường không khí cấp tỉnh;
b) Đánh giá, theo dõi và công khai thông tin về chất lượng môi trường không khí; cảnh báo cho cộng đồng dân cư và triển khai biện pháp xử lý trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm gây tác động đến sức khỏe cộng đồng;
c) Tổ chức thực hiện biện pháp khẩn cấp trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng trên địa bàn”.
Ô nhiễm môi trường không khí là vấn đề nóng, quy định về BVMT không khí trong Luật BVMT năm 2020 đã phần nào đáp ứng được yêu cầu cấp bách về BVMT không khí trong giai đoạn hiện nay.
Tuy nhiên, nhiều người đặt câu hỏi "khẩn cấp” theo quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 14 Luật BVMT năm 2020 có thuộc "tình trạng khẩn cấp” theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp hay không. Về vấn đề này, hiện nay có hai luồng quan điểm như sau:
Quan điểm thứ nhất: Quy định "khẩn cấp” trong khoản 1 và khoản 3 Điều 14 Luật BVMT năm 2020 thuộc tình trạng khẩn cấp. Theo đó, các vấn đề có liên quan được thực hiện theo pháp luật về tình trạng khẩn cấp, thí dụ:
Một là, về vấn đề thẩm quyền quy định, ban bố, công bố, tổ chức thi hành lệnh ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp: Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn: "quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia”. Ủy ban thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn "ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương”. Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội "công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; trong trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể họp được, Chủ tịch nước "công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương”. Chính phủ: "thi hành lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân”.
Hai là, về vấn đề ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong tình trạng khẩn cấp: theo quy định tại khoản 1 Điều 146 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trong trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy nổ, trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội thì được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Thẩm quyền áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với việc xây dựng, ban bố nghị quyết về tình trạng khẩn cấp do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định; Chủ tịch nước quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban hành lệnh công bố tình trạng khẩn cấp.
Do quy định "khẩn cấp” trong khoản 1 và khoản 3 Điều 14 Luật BVMT năm 2020 thuộc tình trạng khẩn cấp cho nên về thẩm quyền quy định, ban bố, công bố, tổ chức thi hành lệnh ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp và trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến "biện pháp khẩn cấp” được quy định tại khoản 1 và khoản 3 đều phải tuân thủ những nội dung liên quan pháp luật về tình trạng khẩn cấp nêu trên.
Quan điểm thứ hai: Quy định "khẩn cấp” trong khoản 1 và khoản 3 Điều 14 Luật BVMT năm 2020 không thuộc tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp, bởi lẽ:
Một là, Luật BVMT năm 2020 không quy định đây là tình trạng khẩn cấp mà chỉ quy định là "biện pháp khẩn cấp”. Chính vì thế mà khoản 1 Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định "Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu”.
Hai là, do không thuộc "tình trạng khẩn cấp” và vì thế mới có sự khác nhau về thẩm quyền giữa Chính phủ và nhóm Thủ tướng chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Nếu là tình trạng khẩn cấp thì Luật BVMT năm 2020 phải quy định theo hướng Chính phủ "thi hành lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp” theo đúng tinh thần được quy định tại khoản 3 Điều 96 Hiến pháp năm 2013. Nhưng Luật BVMT năm 2020 quy định Thủ tướng Chính phủ "chỉ đạo thực hiện biện pháp khẩn cấp” trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng trên phạm vi liên tỉnh, liên vùng và xuyên biên giới và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh "tổ chức thực hiện biện pháp khẩn cấp trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng trên địa bàn”.
Do không thuộc "tình trạng khẩn cấp” nên việc ban hành văn bản chỉ đạo, điều hành không theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục của "tình trạng khẩn cấp”. Nghĩa là không cần Ủy ban thường vụ Quốc hội ban bố tình trạng khẩn cấp và Chủ tịch nước công bố tình trạng khẩn cấp, mà cứ khi môi trường không khí có tiêu chí ô nhiễm đến ngưỡng theo quy định thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo thực hiện biện pháp khẩn cấp, Ủy ban nhân dân các tỉnh tổ chức thực hiện biện pháp khẩn cấp.
Bàn về các quan điểm nêu trên, chúng tôi thấy mỗi quan điểm đều đưa ra các lập luận có tính thuyết phục riêng. Nguyên nhân dẫn đến hai luồng quan điểm nêu trên là do quy định của pháp luật về BVMT chưa rõ ràng cho nên mới có những cách hiểu khác nhau.
Chúng tôi cho rằng nhà làm luật đã đưa tình trạng khẩn cấp về ô nhiễm môi trường không khí vào Luật BVMT năm 2020, vì đây cũng là vấn đề toàn cầu, đang được cả thế giới quan tâm, việc đưa tình trạng khẩn cấp về ô nhiễm không khí vào trong Luật là phù hợp với luật pháp quốc tế. Tuy nhiên, để hiểu thống nhất và hiểu đúng vấn đề trên, và góp phần hoàn thiện các quy định tình trạng khẩn cấp về ô nhiễm môi trường không khí, chúng tôi đưa ra một số đề xuất, kiến nghị sau:
Một là, cần quy định rõ "biện pháp khẩn cấp” được quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 14 Luật BVMT năm 2020 có thuộc trường hợp tình trạng khẩn cấp hay không? Cần lưu ý rằng về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thực hiện pháp luật trong tình trạng khẩn cấp và trong tình trạng thông thường là khác nhau. Vì vậy, việc quy định rõ ràng hơn của Điều 14 Luật BVMT năm 2020 nhằm có sự áp dụng thống nhất pháp luật trong phạm vi cả nước.
Hai là, nếu quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 14 Luật BVMT năm 2020 thuộc trường hợp tình trạng khẩn cấp thì cần quy định bổ sung nguyên tắc cơ bản ban bố tình trạng khẩn cấp về ô nhiễm không khí, bởi hiện nay Pháp lệnh về tình trạng khẩn cấp năm 2000 cũng chưa có quy định về vấn đề này.
Ba là, quy định bổ sung về hạn chế quyền con người, quyền công dân trong trường hợp xảy ra tình trạng khẩn cấp về ô nhiễm môi trường không khí. Các nội dung về hạn chế quyền con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp về ô nhiễm môi trường không khí phải được quy định trong Luật BVMT chứ không thể quy định trong văn bản dưới luật, bởi khoản 2 Điều 14 của Hiến pháp năm 2013 quy định: "Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của Luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Đây cũng là vấn đề cần lưu ý khi xây dựng dự thảo Nghị định quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT năm 2020.
Hiện nay, theo quy định tại Điều 10 Dự thảo Nghị định Quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT đã quy định một số hạn chế quyền con người, quyền công dân như để thực hiện biện pháp khẩn cấp trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng như: Hạn chế, phân luồng các hoạt động của phương tiện giao thông vận tải đường bộ; Tạm dừng hoặc điều chỉnh thời gian làm việc của các cơ quan, tổ chức, trường học; Tạm dừng hoạt động tập trung đông người ở ngoài trời. Việc hạn chế quyền con người, quyền công dân quy định trong văn bản dưới Luật như dự thảo Nghị định Quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT là trái với quy định tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013.
Bốn là, cần ban hành tiêu chí xác định trường hợp môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng và xác định tiêu chí khi nào là "khẩn cấp” để tránh sự áp dụng pháp luật một cách tùy tiện, đặc biệt là trong tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp, tránh ảnh hưởng đến quyền con người, quyền công dân và các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội.
Năm là, cần cụ thể hóa các quy định về xác định thiệt hại về ô nhiễm môi trường không khí. Những quy định này là cơ sở pháp lý vững chắc để yêu cầu bồi thường thiệt hại về ô nhiễm môi trường không khí. Hiện nay, pháp luật về bồi thường thiệt hại về môi trường, đặc biệt là trong lĩnh vực BVMT không khí còn quá chung chung, thiếu cụ thể và khó áp dụng trên thực tế. Chưa có quy định rõ ràng để phân biệt giữa trách nhiệm khắc phục, phục hồi môi trường theo pháp luật về hành chính và trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo pháp luật về dân sự.
Trên đây là những trao đổi về quy định tình trạng khẩn cấp về ô nhiễm môi trường, rất mong các nhà làm Luật lưu tâm, hoàn thiện hệ thống pháp luật về môi trường cho phù hợp.
